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　　“垃圾短信”終結之戰
　　當短信業務急速成長時，我們沒有迅速採取更有效的行動去規範通信行業、將垃圾短信窒息於襁褓之中；而當一輪又一輪代價巨大的專項治理行動終於取得喜人成效時，短信本身也即將落入歷史的塵埃
　　《瞭望東方周刊》特約撰稿唐古拉 | 北京報道
　　中國人與垃圾短信的鬥爭，論時間跨度已然超越了“八年抗戰”，至今仍硝煙不止。
　　來自工信部的數據顯示，2013年，垃圾短信超過2000億條。絕大多數中國手機用戶，都被垃圾短信所困擾。
　　在2004年，信息產業部就發出《關於規範短信息服務有關通知》，2008年7月，“中國互聯網協會反垃圾短信息聯盟”成立。但事實證明，垃圾短信不是新聞，而是這個國家的沉痾，經年難治。
　　在這裡，諸多問題纏繞在一起，詐騙、廣告、公共服務、運營商利益、技術分野……有人拍案而起，買來“呼死你”，以一己之力對抗系列利益集團，有人常年默默忍受，顯示國人良好的耐心與人性的弱點。
　　更理性的人，在尋找解決方案。
　　或許，2012年12月28日通過的《全國人民代表大會常務委員會關於加強網絡信息保護的決定》可稱為中國垃圾短信治理歷程的一道分水嶺。
　　以此法律文件為據，國家相關職能部門對垃圾短信展開圍剿，一個垃圾短信治理解決方案趨於成型。
　　垃圾短信的要點
　　上述《決定》將垃圾電子信息界定為：不請自來的商業性電子信息。要點有二：違背接收人意願；商業性信息。
　　在實踐中，這樣的界定會遇到兩個操作困難：一是違背意願是主觀標準，如何對其進行客觀評判；二是並非所有的商業性信息都是垃圾信息，干擾用戶的除了商業性信息之外，還有違法信息和大量重覆推送的資訊。
　　這就意味著，管理實踐中必須對全國人大所界定的垃圾短信定義細化，使之能落地並實施。
　　在接受《瞭望東方周刊》記者採訪時，工信部電信研究院通信信息研究所專家王鋒說：“我們甄別垃圾短信，是在用戶投訴舉報、處理反饋的基礎上，彙總舉報信息並依照專門的模型進行統計分析、根據法律和社會公序良俗原則對發送行為進行判定後，最終獲得的判斷。”
　　也就是說，管理實踐中的治理對象，是在用戶意願基礎上分析甄別出的垃圾短信製造者，而不是全部林林總總的商業性短信息。“一網無餘地將全部垃圾信息清理乾凈是不現實的。”王鋒說，“真正要治理的是那些大量蓄意地發送垃圾信息的行為。”
　　垃圾短信的“生產體系”
　　根據工信部的統計，2013年我國移動短信業務量約為9000億條，其中近四分之一屬於垃圾短信。
　　就發送手段來看，在所有被舉報的惡意垃圾短信息中，通過端口發送的信息約占17%，以個人手機點對點發送約占76%，由小靈通網路發送短信約占5%。
　　除去法律禁止的內容外，這些垃圾短信的信息內容以商業推銷為主，其中零售業推銷占比最大，其次是房地產推銷和教育考試類推銷。此外，運營商為推廣業務而發送的短信廣告也是其中不可忽視的組成部分。
　　“總體來看垃圾短信還是以商業推銷為主。”王鋒說，“因此，在管理思路上看，2012年底全國人大的《決定》出台時明確指出了‘商業性電子信息’，這個界定的針對性非常強”。
　　那麼，究竟是誰在生產如此規模的垃圾短信？
　　據“中國互聯網協會反垃圾短信聯盟”的分析報告，製造垃圾短信最核心的參與者分為三類：
　　第一類是廣告主。他們是短信內容的策源地，為發送者提供資金支持、支付發送費，同時也是整個鏈條中最大的利益獲得者；
　　第二類是發送者，包括SP企業、群發公司等。還有一些發送者依靠非法手段來運作，如生產運行偽基站，或者將集團端口挪作非法用途。
　　第三類是運營商。運營商是通信網絡平臺最基礎的運營者，短信業務由它們來提供，因此它們既是服務者，也可以是發送者，包括發送自己的業務推銷信息。
　　廣告主有短信推廣的需求，設計好內容交給發送者，而發送者往往並不對信息的具體內容作任何把關，也不追究發送方式是否合宜。各取所需，就形成了完整的垃圾短信運作鏈條。
　　因此，僅僅打擊發送行為不可能根除垃圾短信，“因為廣告主往往是最大的受益者，是真正的源頭。”王鋒說。
　　圍剿拉鋸戰：垃圾短信緣何無法根治
　　早在2004年，原信息產業部《關於規範短信息服務有關通知》即對垃圾短信提出了規範意見。2007年，受該部委托，中國互聯網協會設立“12321網絡不良與垃圾信息舉報受理中心”，併在次年發起成立包含34家主要運營商和SP公司在內的“反垃圾短信息聯盟”，開始逐漸建立行業性的聯動平臺，協調受理垃圾短信的舉報、調查和後續處理。
　　2013年4月開始，為貫徹落實人大《決定》，工信部在全國範圍內展開新一輪“深入治理垃圾短信息專項行動”，宣佈對垃圾信息開始了“史上最嚴”的治理。
　　十年間投入了巨大的力量，卻始終未能根治，其中癥結究竟在哪？
　　綜合“12321網絡不良與垃圾信息舉報受理中心”提供的案例和政策法規，我們不難發現，現行的治理體系主要由工信部牽頭設計，聯合主要的電信網絡運營商、通訊服務商和行業組織綜合實施，是一套側重電信行業自律的機制。
　　這樣的機制存在兩個顯著的短板：一是公安、司法、工商等執法力量參與不足，對於惡意發送垃圾短信的行為難以作出實質性的懲處，導致垃圾短信製造者的違法成本低廉；二是電信行業的自律難以真正觸及廣告主的利益，往往只能制約他們的發送手段，增加投放難度，卻無法給他們造成實際警戒。
　　“過去我們主要註重表象，對真正作惡的行為本身很少採取措施。”中國移動湖北公司董事長郭永宏說，社會長期以來關註運營商的技術數據、業務指標，但現今還大量存在著惡意群發廣告者、地下黑公司，它們沒有註冊、沒有執照，游離在行業監管之外。
　　管理者的另一個難題在於分頭治理。在管理層面上，垃圾短信涉及工信、公安、工商三個行政領域。工信主要管理電信行業的事務，公安有權力對違法犯罪分子依法進行懲處，工商部門則主要從消費者權利和市場規範入手，對違法違規的經營行為進行處理。
　　具體是如何操作的呢？“目前的管理主要在電信領域內，由工信部來督查和協調運營商。行業以外的工作就需要公安、工商力量的參與。”王鋒對本刊記者說，“工信部委托12321舉報中心和運營商將受理的舉報中存在違法犯罪的線索信息轉給公安部門，後者從中選取情節嚴重的進行立案查處。”
　　但從媒體的報道情況來看，公安部門處理的垃圾短信案件數量並不大，而且其中多數並非真正按照垃圾短信的路徑來懲治—更常見的情況是，一起垃圾短信詐騙的舉報被轉給了公安，警方順藤摸瓜一查到底，最後以詐騙案來懲處，而不會對製造垃圾短信的人產生太大威脅。
　　這是一個比較尷尬的局面：當針對性地打擊垃圾短信製造者時，在這方面缺乏典型的、有威懾力也可資參照的案例。
　　“所以現在很多人感受不到發送垃圾短信的法律風險，而是想盡心機打擦邊球，能賺一筆是一筆。”王鋒說。
　　此外，某運營商內部人士告訴本刊記者：“過去由工信部牽頭實施了五次專項行動，主要是給運營商下髮指導性的文件，然後按期聽取報告：例如關閉了多少端口、處理了多少違規的事件、用戶的舉報率下降了多少……這些都是由運營商來彙報。而各自網內垃圾短信的總量變化如何、用戶滿意度到底怎樣、有多少從業者為此提供服務，這類數據沒有得到應有的關註”。
　　由於運營商本身也在利益鏈中，在這樣的機制下，運營商既作運動員又當裁判員，自己給自己開成績單，很難說能充分保障用戶的權益。
　　“你問打擊效果？單純的數字沒有任何意義，”這位知情人士表示，“只有把數字綜合起來，納入統一的認知體系進行綜合考量，數據和報告才具有管理的價值”。
　　這一任務，運營商顯然難以完成。
　　運營商的自縛與躊躇
　　“對運營商的責任要依據事實作理性考量，不能作臉譜化的描繪，更不能一棍子打死、推脫敷衍了事。”在記者走訪過程中，一些專家這樣說。
　　這個問題來自於運營商自身的角色定位：它們是通訊基礎服務的提供者，為公眾運營著短信業務的源頭，因此，當垃圾短信通過運營商的網絡、在付費給運營商的手機用戶間傳播時，它們理所當然要對用戶的正當權利負責。
　　“運營商為垃圾短信承擔什麼樣的責任，取決於它在具體事件中扮演的具體角色。”王鋒說，“參照垃圾短信製造的三個環節，當運營商自身就是廣告主時，必須承擔第一位的責任；當它是發送者時，要承擔第二位的責任；而當運營商只是在正常業務範圍內提供基礎服務時，就不能對它過於苛責，而要追究責任的真正源頭。”
　　知易行難，實踐中往往沒有這麼簡單。由於自身利益結構的差異，不同運營商對待垃圾短信的態度不盡相同，甚至同一家運營商在不同地區、不同部門的辦事機構，態度也可能大相徑庭。郭永宏說：“比如同樣在一家公司，面對同樣的垃圾短信風險，業務部門和安全部門的態度可能截然相反。業務部門說，我要最大可能地增加收入，只要遵循法律原則，我把安全作為底線去考慮也無妨；而安全部門往往會首要考慮安全因素，首先確保企業的品牌和社會責任得到認可，其次才去發展業務。”
　　立場不同、出發點不同，思路和看法就完全不同。運營商既是短信業務的經營者，又是目前治理垃圾短信的主要執行者，在這種矛盾的縫隙中，自身取得平衡已然十分艱巨，更遑論去調和公眾的評說。
　　似乎是為了回應公眾對運營商治理垃圾短信決心的疑慮，2013年11月26日，中國電信發佈《關於進一步從嚴治理垃圾短信的通知》，宣佈先行關閉所有商業短信端口，每個端口在重新梳理客戶協議、由集團公司逐個審批後，才能再次予以開放。
　　這種被部分媒體解讀為“壯士斷臂”的嚴格政策，在收穫許多叫好聲的同時，也得到許多專家的不同意見。
　　通信業觀察者、飛象網CEO項立剛就評論說：“不能為了根除垃圾短信，就把各種有價值的服務也根除了。”
　　項立剛認為，治理垃圾短信，技術其實是最容易解決的問題。真正制約垃圾短信治理的瓶頸，是法律制度的不健全、不明確—用戶向運營商支付了費用，遇到問題當然應該找運營商解決，但運營商終究是企業，不具有執法權，只能在技術和業務的層面上發揮作用。
　　本刊記者就此採訪了北京外國語大學法學院教授萬猛。萬猛表示，依照現行的法律框架，在垃圾短信舉報案件中，運營商、電信部門應承擔舉證的職責，然後由執法部門根據舉證，對案件進行判定並執法。依照判定得出的案件性質不同，執法者可能是公安，也可能是工商部門。
　　這是一個很清晰的法律界定，舉證者與執法者各司其職，責任有明確而安全的劃分。相比之下，在過去的一些短信詐騙案例中，曾有運營商自行判定詐騙短信號碼後，未報經執法機關處置就直接關閉了詐騙號。隨後被關停用戶不服，將運營商告上法院。對這種在法理上欠妥的做法，運營商很難舉證自辯。
　　因此，單純依靠運營商的技術手段和業務策略並不足以完全根治垃圾短信。解決技術問題並不困難，但它首先需要清晰的法律制度和明確的授權，消除不同部門、不同專業領域之間合作的障礙。
　　對中國電信關閉端口表示不同意見的同時，項立剛也表達了一些期待：“幾家運營商共同形成一個體系，相互之間分享信息，共同來提供這樣技術的支撐，當然可能把這個問題做得更好一點。”
　　網間聯動平臺：管理者做自己的賬
　　2009年6月中旬，三大電信運營商正式上線運行網間垃圾短信聯動處理平臺，聯手進行垃圾信息自主屏蔽。此後，這個平臺逐漸發展為反垃圾短信聯盟的共同信息數據平臺。
　　通信行業的管理者要對運營商實施更有效的監督，就必須為垃圾短信治理繪製發送軌跡圖。今天的“網間垃圾短信聯動處理平臺”，就是繪圖的產物。
　　“治理垃圾短信要發動社會中的有效力量，建立聯動治理的網間聯動平臺的設計理念。”與此平臺相關的一位不願透露姓名的專家對本刊記者說，“平臺最基本的功能是綜合各地各單位接受的用戶投訴、舉報、反饋的信息，以此為基礎進行全局分析，並運用統計學工具對短信發送行為進行判斷。目前三大運營商、12321舉報中心、五家客戶端等九家單位都在為這個平臺提供數據，整合了目前行業內的大部分舉報數據，並加以彙總、不斷更新。各單位也共同處理、反饋和使用這些數據。”
　　過去一年多以來，網間聯動平臺廣泛地將各方的用戶舉報、用戶意願等信息收集起來，納入到統一的框架中進行數據挖掘，建立起由數據支撐的行為分析體系，從而對短信息的發送行為進行判定。
　　以大量此類數據分析為基礎，管理者能夠在聯動平臺中借助統計學方法對惡意發送垃圾短信的行為進行甄別，由各單位在各自業務中對疑似度高的發送源進行追查、處理和屏蔽。
　　同樣依托這個平臺，管理者能夠將其中的數據作為共同指標對運營商進行考核。“聯動平臺就好比一張顯性的地圖，用數據畫出了垃圾短信治理的全貌，從而為落實監管體系措施提供可靠的決策依據，”這位專家如是說。
　　管理者有了自己的賬目，為行業的稽查垂考提供了技術手段。可技術手段終究只是工具—要讓工具最充分地發揮效能，我們必須正本清源，重新審視自身使用它們的方式。
　　綱舉目張，治理要讓短信回歸本質
　　治理的主要目的，不在於將負的事物完全抹除，而是要為正的事物營造儘量廣闊的空間。短信服務最理想的狀態應該是這樣的：任何人都能夠隨心所欲地發送任何真正需要發送的信息，同時不會接收到違背自身意願的信息內容；對於已經收到的惡意、不合宜的垃圾信息，我們能有行之有效的追責機制—舉報必究、究必懲、懲必依法。
　　因此，治理垃圾短信，關鍵不在於取締了多少非法端口、減少了多少惡意發送，而是要建立一套行之有效的長效機制，讓用戶滿意，為用戶的問責提供暢通的渠道。
　　要實現這樣的目標，管理者必須尊重用戶對短信內容的判斷，除違法違規的信息外，將商業短信息的選擇權交給用戶。
　　網間垃圾短信聯動處理平臺以用戶的舉報數據為起點，治理體系也應以用戶的滿意度為基礎。“網間聯動平臺的所有工作，首先必須法制化，所有的程序都在法律界定的框架內依法運行。在此前提下，平臺受理的是用戶的舉報，所有的數據都可以透明、在反垃圾短信聯盟內共享，處理的過程、處理的結果也都要向用戶和社會反饋，這就會推動制度顯性化、透明化。”工信部電信研究院一位不願透露姓名的專家告訴本刊記者，現有的行業制度已經要求運營商必須對用戶的投訴作出回應，這是運營商的基本責任：“目標並不在於要處理掉所有的垃圾短信，但只要抓住線索，就要一查到底，樹立判例，從而影響整體的治理面貌。這是目前核心的治理思路”。
　　從用戶投訴和用戶滿意度入手，接下來就要完善在這一領域的制度架構，特別是出台和完善垃圾電子信息治理的相關立法。“需要法律規制的新事物、新技術不斷地更新，而法律制度的更新速度沒有那麼快，所以更多地要將原有的制度體系與新事物對接起來。”萬猛對本刊記者說。
　　比如核定淫穢色情網絡信息內容的權力主要在新聞出版總署，清理無證經營的地下群發公司責任在工商部門，查處違法犯罪行為要依靠公安執法機構，工信部和電信行業機構提供技術支持、信息支持並維護行業內部的規範，各自都有明確的責任劃分。這些部門各自的工作職能都與垃圾短信的治理工作相關，只是在當前的法律條件下，沒有對“治理垃圾短信”這一具體領域作明確的、有針對性的解釋，因而各部門分頭治理，無法形成合力。一旦將這方面的關係梳理清楚，各部門之間建立持久合作機制，各盡其職，就能夠從整體上事半功倍地抑制垃圾短信的滋長。
　　“有關部門還可以利用網間聯動平臺所彙集的資料，在符合用戶意願的前提下，聯合法律力量為用戶開展公益訴訟方面的合作。”萬猛建議說：“有效的司法訴訟活動能夠形成特殊的影響力，不僅在無形中強化用戶對自身權益的安全感，也能真正威懾到垃圾短信背後的廣告主。”
　　“短信是開放的電信業務，不需要驗證和交際權限，它的本質是一種社會公共的普遍服務，它的存在體現著社會規範中最基礎的公共信任力”，王鋒這樣理解短信業務—不用加好友也能自由發送，這既是垃圾短信盛行的緣由，也是短信本身與其他即時通信應用相比最大的優勢—“所以我們必須保證在經濟情況下，在用戶需要接收或者公共服務部門在特定情況下有必要通知用戶時，能無障礙地通知用戶”。
　　而垃圾短信，從某種意義上說，正是濫用了這種信任。惡意向他人發送不合宜的內容、大量群發短信息並以此牟取不當利益的不法分子，是我們在治理中真正要堅決打擊的對象。
　　治理垃圾短信並不意味著要把所有的含有商業推銷內容的、數量巨大或發送集中的短信息都納入管制，而是要打擊以牟利為目的惡意發送行為，防範其透支社會信任、維護正常的通信秩序。“就算你給朋友群發短信廣告，這也是憲法賦予你的公民權利。只要你的朋友不反感、不舉報，你的短信沒有對他人造成干擾，管理者就不應對此進行限制。”王鋒說。
　　治理不是目的，管理者通過治理垃圾短信，最終目的是要去更好地保障用戶正常短信往來的自由。“若羅網之有紀綱而萬目張也”，正本清源、對症下藥，這才是制度的價值。
　　展望：短信的衰落已經開始
　　當公眾仿佛還在垃圾短信的“信息霧霾”中屏息忍耐時，短信業務本身已經悄然步入了衰落軌道。
　　自1992年Short Message Service(SMS，短消息服務)業務第一次投放北歐市場以來，至今僅22歲的短信曾一度是全世界普及率最高的移動信息業務。
　　然而，從2010年前後開始，全球短信第一次出現顯著的趨勢性下滑，預告了短信的沒落正式開始。
　　據工信部電信研究院統計，我國短信總量已經連續兩年下降，2013年全年內地短信發送總量與前一年相比下降了近15%，顯示短信業務正在迅速萎縮。
　　武漢大學傳播學副教授肖珺告訴《瞭望東方周刊》，按照目前的狀況估算，預計在未來5年內，短信將逐漸淡出中國手機通訊用戶的日常使用：“新的通訊工具、社交軟件不斷出現，不僅帶來了全新的用戶體驗，也為商家引入了更加多元的盈利模式。因此現在不僅短信的發信量在下降，短信服務的收入和用戶規模也在快速萎縮。”
　　在2月底舉行的世界移動通信大會上，中國移動發佈了《下一代融合通信白皮書》，指出將通過發展“融合通信”構建4G時代新的移動互聯網用戶入口。這從某種意義上表明，電信行業內部已經開始為“後短信時代”未雨綢繆。
　　短信的衰落已經來到，垃圾短信的末日還會遠嗎？
　　然而，反思十年垃圾短信治理歷程，我們不難發現自身曾經的短視：當短信業務急速成長時，我們沒有迅速採取更有效的行動去規範通信行業、將垃圾短信窒息於襁褓之中；而當一輪又一輪代價巨大的專項治理行動終於取得喜人成效時，短信本身也即將落入歷史的塵埃。
　　類似這樣的滯後不單體現在垃圾短信的治理上。遺憾之餘，我們更應從中吸取教訓。前車之覆，後車之鑒。我們衷心地希望，在下一個通信飛躍的契機來臨之前，我們已經準備好足夠的睿智，去建構更富有遠見而高效的管理機制。
（編輯：SN089）